（摘要）高校学生申诉制度作为依法治校的基础制度之一，为维护学生的合法权益提供了保障。但我国高校学生申诉制度尚处于起步阶段，在学生申诉委员会的定位、组成，申诉的受理范围，申诉中的处理程序等多方面还需要进一步在实践中不断完善。
（关键词）和谐高校学生申诉制度救济
一、高校学生申诉制度的界定和特征
1、高校学生申诉制度的界定。1995年，国家教委颁布的《关于实施<中华人民共和国教育法>若干问题的意见》第20项指出：“各级教育行政部门要按照《教育法》和《教师法》的规定，建立和健全教师、学生的行政申诉制度。……各级各类学校还应建立和健全校内的申诉制度，维护教师、学生的合法权益。”1995年，国家教委发布的《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》第3项规定：“……健全行政申诉制度。行政申诉制度是政府、教育行政部门依法处理教师、学生申诉请求的制度；建立校内申诉制度。校内申诉制度，是教师、学生、职员因对学校或者其他教育机构的有关职能机构或人员作出的有关处理决定不服，或认为其有关具体行为侵犯了自身的合法权益，申请学校或者其他教育机构依照规定程序进行审查处理的制度。”据此，高校学生申诉制度可概括为两类，一类是校内学生申诉制度，即学生因对高校的处分或处理不服，或学校、教师侵犯其合法权益时，依法定程序向校内学生申诉处理委员会提出请求，要求重新处理的制度。另一类是校外学生申诉制度，即学生因对学校申诉处理的决定不服，依法定程序向学校所在地省级教育行政部门提出请求，要求重新处理的制度。校外学生申诉制度实质上就是教育行政申诉制度。
2、高校学生申诉制度的特征。关于高校学生申诉制度的特征，学术界主要存在以下两种观点：有学者认为，学生申诉制度具有法定性、专门性和非诉讼性特点；也有学者认为，学生申诉制度具有准司法性、行政性、专业性特点。前者强调了学生申诉制度不同于一般的救济方式，具有法定性。后者突出了学生申诉制度的准司法性，强调学生申诉制度的中立性。本文认为，以上两种观点的归纳都不是很准确，高校学生申诉制度应具有以下基本特征。
（1）法定性。高校学生申诉制度是一项依法建立的学生权益救济制度，具有法定性。《》第41条对公民的申诉权作出了规定，为学生申诉制度的建立提供了依据和理论基础。1995年的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第42条第4项规定了“受教育者”的申诉权，即学生“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”。2005年9月实施的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《学生管理规定》）进一步完善了学生申诉制度，其第56条至第64条具体规定了学生申诉受理机构和基本程序等内容。这些法律法规构成了高等教育申诉制度的法律根据。
（2）非诉讼性。虽然我国并未正式引入特别权利关系理论，但公立高校在法律属性上是“公务法人”，即是国家为高等教育的公益目的而设立的、享有一定公共权力的，具有独立管理机构及法律人格并能够独立承担法律责任的法人组织。由此可知，高校与学生之间是一种特殊的行政管理关系。高校里的“学生申诉委员会”是学校内部的自治管理组织。这表明高校学生申诉制度是教育行政系统内部的救济方式，具有行政系统自我纠错、替代司法救济先行过滤的作用。从权利救济的角度看，高校学生申诉制度在性质上也可以看作是一种教育“信访”制度，它是为了保护学生的合法权益、监督高校的行政行为提供的一种问题解决机制。它不是一种司法诉讼程序，其在法律属性上具有非诉讼性的特点，是一种替代性纠纷解决机制（ADR，AlternativeDisputeResolution）。此外，由于高校学生申诉制度具有同司法诉讼类似的裁判性、程序性和独立性等特点，也具有“准司法性”。
二、我国高校学生申诉制度的现状及存在的问题
1、申诉处理机构和人员的行政色彩过重。首先，现行高校学生申诉处理机构“学生申诉委员会”是经学校授权成立，因此，其仍然隶属于学校，是学校的一个特殊的行政机构，缺乏独立性。其次，就目前高校“学生申诉委员会”的组成人员来看，学校相关行政职能部门的负责人居重要位置，且大部分人员为涉及学生申诉事项的当事人或知情人。再次，“学生申诉委员会”的组成人员比例失衡，教师代表及学生代表比例普遍较少，在学生申诉处理机构中处于从属地位。申诉处理机构过多的行政色彩最终影响到申诉案件的公正处理。
2、高校学生申诉制度的受理范围狭窄。根据我国《教育法》的规定，学生的申诉范围包括两个方面：一是对学校给予的处分不服；二是对学校侵犯其人身权、财产权等合法权益可提起申诉。而《学生管理规定》第60条规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”该条实际上将《教育法》规定的学生申诉范围缩小了。这使得学生就某些“取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分”以外的侵权行为提起申诉时，面临欲诉无门的尴尬。
3、高校学生申诉的诉后救济途径不畅。从我国现行的法律法规来看，高校学生申诉、复议、诉讼三者的受案范围是不同的。申诉案件中有一部分是可以提起复议和诉讼，但是对申诉案件再提起复议或诉讼的`范围如何确定以及三者如何衔接，却缺乏法律法规的明确规定。例如，学生提出申诉，如果有关部门对申诉不作任何处理，学生是否可以寻求诉讼渠道进行救济？如果学生对申诉处理结果不服，是否可以直接提起诉讼？《学生管理规定》均未对这些问题作出规定。由于深受特别权力关系的影响，我国行政法把学校对学生的管理行为视为内部行政行为。根据现行《行政诉讼法》中关于受案范围的规定，法院通常用“不予受理”、“驳回起诉”来“解决”学生以学校为被告提起的行政诉讼。然而，《学生管理规定》设定的申诉制度在理解和执行上具有排斥通过行政复议或者行政诉讼行使救济权利的特点。这一制度最直接的后果就是教育行政申诉的受理机关——各级教育行政机关成为行政诉讼中最常见的被告。无论教育行政机关对申诉案件做出何种处理，维持、不予受理、驳回申诉或变更，都会成为学生下一步进行行政复议或诉讼的对象。这样导致学校的管理责任弱化，教育行政机关成了学校责任的承担者。
4、高校学生申诉制度缺乏完备的正当程序。我国高校学生申诉制度虽然已设立，但由于法律法规的条文疏漏，造成许多正当程序缺失。实践中，高校学生申诉仍存在“重实体轻程序”的倾向。尽管《学生管理办法》规定了学生申诉的受理机构和基本程序等，但高校学生申诉处理委员会在处理学生申诉时，应当适用的说明理由、回避、听证等程序性制度未作规定。目前，经高校“学生申诉处理委员会”处理后，学生继续寻求其他纠纷解决方式的不在少数。其中不可忽视的原因，就是申诉处理程序中缺少一套系统的正当程序规范，致使申诉者对于申诉处理决定不能够充分理解并认可。
5、高校对败诉学生普遍缺乏必要的人文关怀。按照《学生管理规定》第55条的相关规定，目前我国高校对学生作出处分决定时，十分注重证据和依据，处分定性往往经过充分论证，所以绝大部分被处分学生的申诉注定以败诉告终。由于学生申诉败诉后，学校缺乏必备的人文关怀，致使部分申诉败诉学生重复违纪、直至走上违法犯罪道路。 三、完善高校学生申诉制度的若干思考
1、确立高校学生申诉制度的基本原则。
（1）以人为本。和谐高校是以人为本的校园，而高校学生申诉制度的生成目的正在于通过实现高校（教师）与学生之间的利益和谐来实现人与人之间、人与高校之间的和谐。高校学生申诉制度的设计要把人作为终极意义上的关怀对象，赋予人性化的、民主化的制度执行细节。
（2）程序正义。亦即正当法律程序原则，基本含义：一是任何人不应成为自己案件的法官；二是任何人在受到惩罚或其他不利处分时，应当为其提供公正的听证其他意见的机会。维护程序的正当性或合理性，其最终目的在于使哪些受到裁决直接影响的人的尊严得到尊重。高校学生申诉制度要设置必要的正当程序，给当事人提供公正的、必要的申辩与参与申诉的渠道。
（3）公开公正。法谚：“正义不仅要得到实现，而且要以人们看得见的方式得到实现。”我国高校学生申诉制度要根据司法程序中的公开、公正原则，将教育申诉过程和申诉结果公开，尤其是把赞成或反对申诉结果的理由公开。这样，不但可以增加教育申诉处理的透明度，也有利于高校学生的有效监督，从而实现真正的教育申诉制度的程序公正。
2、明确高校学生申诉的受案范围。应当修改相关法律法规，扩大学生的受案范围。例如，学生申诉应依据《学生管理办法》第5条的规定来对受案范围做扩大化解释：学生提起的申诉，学校学生申诉处理委员会都应受理。“学生申诉处理委员会”受理申诉的范围具体应当包括：学校对学生的违纪处分；学校作出的有关取消入学资格、退学、休学、复学的决定；学校作出的有关奖励和资助的决定；学校作出的拒绝颁发学历证书和学位证书的决定；学校制定和颁布的规章制度；依据法律、法规、规章可以提起申诉的其他情形。
3、完善高校学生申诉后的救济渠道。司法诉讼是“权利保护的最后一道屏障”。高等教育申诉、复议、诉讼等制度作为高校学生权益的救济体系应当是一个整体，且各救济渠道功能互补、协调发展。首先，受理学生申诉以后，学生申诉处理委员会如在规定时间内不做任何处理决定，那么学生可以针对该部门的不作为向上一级教育行政机关申请行政复议，或者向人民法院提起诉讼，依靠行政或司法监督纠正申诉受理机关的不作为。其次，对涉及人身权、财产权的学校行为学生可以提起诉讼。如果学生受到的处理会影响其获得或失去作为学校成员——学生这一特定身份，如不予录取、开除学籍等，由于这将导致改变学生的实质性地位，对学生受教育权利影响重大，根据“法律保留原则”，学生有权提出行政诉讼。
4、建立高校学生申诉的正当法律程序。首先，应当在相关法律法规中确立完备的学生申诉法律程序。具体来讲，有如下环节需要完善：一是细化申诉时限。例如，应细化《学生管理办法》的规定，如明确提交申诉书、答辩书，作出处理决定等的时间，细化受理、审理、处理等环节的时限。二是引进听证程序进行审查。即在高校学生申诉处理委员会中立主持下召开听证会，由申诉人和被申诉单位各自阐明理由，进行申辩，而后在“兼听”的基础上做出裁决。三是明确申诉步骤。完整的高校学生申诉案件程序应包括提出、受理、审理和处理四个环节。在这四个环节应当相应设立告知、说明理由、回避、案卷等正当程序制度，以体现公平、公正、效率、公开的原则。
5、切实加强对学生申诉败诉后的人文关怀。人文关怀就是对人、人类社会的生存和发展，命运和前途的一种关心。所以，以培养和教育学生为主的高校，理应承担对学生负责，对人类发展和社会稳定负责的重大职能，切实加强对违纪学生申诉败诉后的人文关怀。首先要努力帮助学生学会调适心理，化解其负面或冲突情绪。其次，要在法律许可的范围内深入思考和研究，帮助败诉被开除学籍或予以退学处理的学生通过参加高考、成人高考、出国留学等方式继续学习，扶持申诉败诉学生就业等，努力把败诉学生与国家或学校有关制度和规定的仇视化解于重复违纪、违法犯罪之前。
（注：本文系湖北省教育厅人文社会科学研究项目，项目编号2006Z077。）
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