维护生态安全 筑牢绿色屏障：锚固蓝绿空间共筑安全底线

导 读

生态空间是城市可持续发展的基础条件之一，发挥着调节环境要素、维护生物多样性、提供生态服务和产品等功能。纵观国际各大都市圈和全球城市区域，尽管在城镇化快速发展中对生态空间的占用不可避免，但基本都保持了80%以上的以林地、水域为主的蓝绿空间，维护了各自的生态安全格局。本文通过梳理大伦敦及周边地区、日本首都圈、巴黎大区、纽约大都市区等全球城市区域生态协同发展的关键措施，总结经验教训，以期为上海大都市圈的生态共保共治提供参考。

//图1 2020年主要全球城市区域林地和水体分布

来源：中国科学院空天信息创新研究院30米地表覆盖遥感解译

//图2 1985-2020年主要全球城市区域蓝绿空间面积占比的变化情况

来源：中国科学院空天信息创新研究院30米地表覆盖遥感解译数据

一、大伦敦及周边地区：依托大伦敦绿带限制城市蔓延，成为世界上最成功的绿带之一

英国是绿带理论的起源地，也是最早实施绿带政策的国家，建成时间长、建设规模大，在英国的城市规划中扮演着重要角色。经过长期发展，英国的绿带面积大幅增加。根据2022年3月的统计，英格兰的绿带面积共有163.8万公顷，占英格兰土地总面积的12.6%。其中，大伦敦绿带通常指的是大伦敦所在的大都市绿带（Metropolitan Green Belt），其规模达到50.6万公顷，90%以上位于大伦敦外围（47.1万公顷）；大伦敦内部仅有3.5万公顷，但占大伦敦土地总面积的比重达到22.1%。

//图3 大伦敦绿带在英格兰的区位关系

来源：根据英国地方政府绿带数据库（2021-2022）绘制

（一）发展历程

20世纪初，伦敦经历了快速的城镇化后进入郊区化，建成区向郊区快速蔓延。为了保护伦敦及周边区域的农用地免于城市开发带来的不利影响，1938年《伦敦及其附近各郡绿带法》（Green Belt (London and Home Counties) Act)正式颁布，拉开了伦敦大规模建设绿带的序幕。但由于需要通过国家购买城市外围私人土地，受资金限制，收效甚微。

1944年，《大伦敦规划》首次将绿带写入伦敦的规划，指出绿带是以提供休闲空间和保护乡村地区不被侵占为主要功能的空间，划定了宽度8-15公里、面积超过1万公顷的绿带。同时又依据1946年颁布的《新城法》（New Town Act），以新城建设为契机，明确将绿带作为中心城和新城之间的重要屏障，避免中心城人口和功能向外围疏解的过程中越过绿带连片发展。这一阶段，绿带建设限制了中心城的无限扩张，将城市新增建设空间集中在新城。

1947年《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）的颁布进一步推动了绿带的实施。该法案规定各类土地开发活动必须获得政府的规划许可，并允许地方政府无需购买土地而将区域内的绿带纳入地方发展规划中，这种将土地开发权进行国有化的规定，提高了规划的实施效力。

大伦敦绿带的成功，促使英国政府在1955年发布公告（Circular 42/55），开始在全国范围内推广实施绿带政策。1971年，完成伦敦绿带面积扩大方案，绿带分布于大伦敦边界外围10-15公里处，平均宽度达到15公里，面积达到45.4万公顷。

1988年，英国政府颁布了《绿带规划政策指引》（Planning Policy Guidance 2: Green Belt, PPG2），明确了绿带的作用、土地用途、边界划定、开发控制要求等内容，对保护绿带发挥了重要作用，1995年又对此进行了修订和完善，概述了绿带政策的历史和进程，并对其职能进行了进一步的释义。其中，绿带政策的根本目的是为了防止城市蔓延，保持土地永久开放，绿带最重要的属性是其开放性。绿带建设有5大目标：确保没有大面积建成区域无限制蔓延到城市周围绿带；防止邻近城镇相互蔓延融合；协助保护农村不受城市发展侵害；保留古镇的环境和特色；通过鼓励废弃土地和其他城市土地的回收利用，协助城市更新。2012年PGG2由《国家规划政策框架》（National Planning Policy Framework, NPPF）代替，该框架再次强调了保护绿带的重要性以及管控要求。

绿带政策作为一项国家基本规划政策，具有较强的延续性和稳定性，长期以来都得到了很好的执行。截至2022年，大伦敦绿带面积达到50.6万公顷，并在近20年基本稳定，保持在50万公顷以上，伦敦的城市扩张基本被限制在了绿带范围内。

//图4 大伦敦绿带的演变

来源：张梦琪, 黄经南, 邓丽. 绿带能否限制城市扩张？——从人口变化角度探析伦敦绿带的作用[J]. 城乡规划, 2021(05):62-71.现状图来自网络

（二）实施保障

英国绿带的成功，离不开英国政府80多年来的长期坚持，通过法律、规划、政策等多重手段，建立了长期稳定的刚性约束机制，从而保障了绿带的有效实施。立法层面，以法律的权威性确保了绿带的法律地位。从1938年的《绿带法》、到1946年的《新城法》、再到1947年的《城乡规划法》，绿带的权威性和可实施性得到了加强。规划层面，以完整的规划体系保障了绿带空间的落实。国家层面的纲领性规划政策进行战略引导，区域规划、地方规划进行边界划定和规划许可，绿带逐级细化、层层落实。以最新的《大伦敦规划2021》为例，规划将绿带作为绿色基础设施政策的其中一项，并提出开发保护要求：除非有特殊情况，否则应一律驳回有可能会损害绿带的拟建开发项目；在符合国家规划政策框架的前提下，应大力支持新设绿带，为伦敦人民带来多功能的有益用途；通过编制或审核地方规划的方式，允许在特殊情况下（需要提供合适的理由）扩大绿带或取消绿带。政策层面，不同阶段制定相匹配的配套政策，包括人口、产业、税收、用途管制等多种政策。如金融政策方面，为减少绿带内的建设行为，政府采取低利率贷款鼓励棕地利用。用途管制政策方面，绿带内建设行为必须通过规划许可，原则上不可新增开发项目，任何土地所有者均不准私自变更或改变土地用途。

//表1 历版大伦敦规划中对绿带的管控要求

//图5 大伦敦的绿带与大都市开放空间

来源：《大伦敦规划2021》，2021

此外，绿带建设也是“田园城市”思想的生动实践。绿带限制城市扩张的理念起源于19世纪末英国社会学家霍华德提出的“田园城市”理论，即城市外围通过永久性绿地的包围，保护乡村和农田，以此限制城市的规模。尽管田园城市未能最终真正实现，但城市应保持合理规模的理念，以及一直以来英国社会对乡村生活的向往，使绿带建设在思想层面达成了共识。

（三）实施成效

时至今日，大伦敦绿带在控制蔓延方面取得了很大成效，成为大伦敦地区重要的绿色开敞空间系统之一。绿带与各类自然保护区之间有较多重合，近一半的绿带和大都市开敞空间属于重要的自然保护区。2021年，绿带内90%以上为未开发用地，以农业用地为主，约占57%；其次为森林等开放空间，约占20.6%；还有7.7%的土地为已开发的建设用地，以交通和基础设施用地为主。

//图6 大伦敦绿带土地使用现状（2021年）

来源：根据2022年英格兰土地使用数据整理

除了防止城市蔓延外，绿带还发挥着更多功能，向生态、经济、社会等复合功能转变。如游憩功能，提供休闲娱乐、体育活动的空间，打造更绿色、更健康、更具活力的城市；改善生态系统的功能，在缓解城市热岛效应、改善空气质量、防洪、增加碳汇、保障粮食安全等方面发挥作用；提升区域城市品质，包括保护历史城镇的特色环境、推动棕地再利用和集约化、助推新城高水平建设。

二、日本首都圈：失败的绿带VS成功的自然公园

与大伦敦地区不同，日本首都圈的人口密度更高，自然地形条件也更为复杂。在生态保护方面，经历了一段曲折的发展过程，最终探索出了一条适合首都圈自身条件的道路。

（一）防止无序蔓延，引入城市绿带

战后日本进入高速增长时代，为防止首都圈无序蔓延，日本向大伦敦学习，引入城市绿带。1936年，《东京绿色空间规划》首次提出在东京外围边缘建设环状绿带，宽度约1-3公里。1946年，《特殊城市规划复兴法》正式颁布，划定城市化区域、绿地区域、保留区域，绿地区域为市区外围及内部环状或放射状区域，作为公园绿地系统的一部分。1958年，《首都圈第一次整备计划》提出在距离都心10-15公里的建成区外围规划近郊绿带，宽度达到5-10公里。1965年首都圈整备法修订后，近郊绿带被废止，调整为近郊整备地带，并在1968年发布的《首都圈第二次整备计划》中做了相应调整。到了1986年的《首都圈第四次整备计划》发布时，东京周边的绿带已经完全演变为城市地域，仅有一些城市公园绿地和都市农业用地保留。

//图7 东京绿带的规划演变（依次为《东京绿色空间规划》《首都圈第一次整备计划》《首都圈第二次整备计划》《首都圈第四次整备计划》）

东京城市绿带最终走向了失败，究其原因，有以下三个方面：一是未能适应当时的发展阶段特征。战后东京处于高速城镇化推进阶段，人口和经济活动向城市不断集中，在城市扩张压力巨大的背景下，以绿带为手段的控制蔓延政策难以实现。二是空间布局不甚合理。大伦敦绿带设置在距离伦敦市中心30-40公里处，具有相当大的规模和宽度，可以有效将中心城区和外围新城分隔开来。而东京的绿带距离东京都心约10-15公里，绿带规模过小、宽度过窄，导致建成区越过绿带继续扩张，并逐渐侵蚀绿带。三是缺乏有效的控制手段。规划部门缺乏足够的引导和控制开发的权力，绿带内一些由私人土地所有者或中央政府主导的开发获得了不同程度的许可。

（二）以自然山体为基底，建设自然公园

东京绿带建设失败后，首都圈主要将自然山体作为城市扩张的限制要素，整体上将林地规模占比控制在55%左右。同时积极落实国家三级自然公园体系，即按照《自然公园法》确定的国立公园、国定公园以及都、道、府、县立自然公园。2022年，首都圈自然公园面积达到7230平方公里，占首都圈土地总面积的20%，包括6个国立公园、7个国定公园、40个以上都道府县立自然公园。其中东京都的自然公园占辖区总面积的比重最高，达到36%。

//图8 2022年首都圈各都县自然公园面积

来源：日本国土交通省, 2021年度首都都市圈整备年度报告, 2022.

//图9 东京都主要自然公园布局（不包括富士箱根伊豆国立公园和小笠原国立公园）

来源：东京都环境局

参考文献

1. 张梦琪,黄经南,邓丽. 绿带能否限制城市扩张？——从人口变化角度探析伦敦绿带的作用[J]. 城乡规划, 2021(05):62-71.

2. 孙春强,许憬秋,张雅丽等.英国绿带发展现状、问题及展望[J].住宅与房地产,2022(21):75-80.

3. 杨小鹏.英国的绿带政策及对我国城市绿带建设的启示[J].国际城市规划,2010,25(01):100-106.

4. Greater London Authority. The London Plan 2021[R]. London, 2021.

5. 文萍,吕斌,赵鹏军.国外大城市绿带规划与实施效果——以伦敦、东京、首尔为例[J]，国际城市规划,2015,30(s1):57-63.

6. 首都绿隔研究小组. 东京绿带的成与败——从限制城市开发到引导都市农业发展[EB/OL].(2022-12)[2023-06-02]. https://mp.weixin.qq.com/s/H9j44I3Uik_R9AKtaDV3MA.

7. 日本国土交通省, 2021年度首都都市圈整备年度报告[R], 2022.

作 者

居晓婷 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师

杜凤姣 上海大都市圈规划研究中心，上海市城市规划设计研究院，规划师

（来源： 上海大都市圈规划）